Ситуация с Новгородской областью, которая в феврале этого года допустила просрочку платежей по займам коммерческим банкам, выявила новую системную болевую точку построенной в нашей стране экономической модели – огромные долги регионов. С учётом того что более 70% всех социальных расходов ложится на их покатые плечи, после сентябрьских выборов губернаторов неминуемо будут резать местные поликлиники и больницы, сливать и сокращать школы, колледжи, детские сады. А тысячи врачей и учителей выйдут на биржи труда. Или просто на паперть.
Кто довёл регионы до жизни такой? Почему завет В. Черномырдина «Хотели как лучше, а получилось как всегда» стал вечным зовом для наших чиновников? Об этом и многом другом «Аргументы недели» расспросили директора региональной программы Независимого института социальной политики, профессора географического факультета МГУ Наталью ЗУБАРЕВИЧ.
Падчерицы Кремля
– Наталья Васильевна, скандал с Новгородской областью – это частный случай неразумного руководства регионом или всё-таки система?
– Это частный случай, который высветил системные проблемы не просто в региональной экономической политике, а в той командной модели управления, которая построена у нас. Страна управляется по принципу: «Я начальник – ты дурак» – федеральным властям всегда виднее, что и как надо делать.
Но у любой вертикальной системы всегда очень высокий уровень издержек исполнения приказов. Региональные власти понимают, что решения центра создают угрозу для стабильности их бюджетов, но прямо об этом говорить нельзя, поэтому используются обходные пути. Первый – правильная отчётность, регионы научились это делать, жизнь заставила. Но отчёты и реальная жизнь сильно различаются. Многие слепо выполняют любые распоряжения – так ещё проще. Что мы и видим на примере майских указов президента от 2012 года, которые были приняты без всяких согласований с регионами и привели к нынешней тяжёлой ситуации.
– Но что плохого было в этих указах? Зарплата учителей, врачей, научных работников тогда была на грани нищеты, благодаря им она выросла. Люди могут только сказать спасибо!
– Нельзя обмануть экономику: рост зарплат без роста производительности труда возможен только при сокращении числа получателей зарплат, что и произошло. Кроме того, указы обходят Бюджетный кодекс, который запрещает вменять регионам дополнительные расходные полномочия без дополнительного финансирования. Но эти решения были проведены не законами, а указами президента. Поэтому формально под запрет они не попадают.
В результате примерно 70% финансирования выполнения майских указов легло на плечи бюджетов регионов. Всё это произошло на фоне остановки экономического роста в 2013-2014 годах и, как следствие, замедления роста доходов бюджетов регионов. Доходы не позволяли нарастить расходы, и регионам пришлось занимать. Ведь центр жёстко спрашивал за выполнение указов – это был один из важнейших измерителей качества управления. Долги стали расти с конца 2012 года, а к началу 2015-го объём суммарного долга регионов и муниципалитетов вырос до 2,4 триллиона. В структуре долга: 42% – кредиты коммерческих банков (в основном Сбербанк и ВТБ), 34% – бюджетные кредиты, остальное – госгарантии регионов, облигации и прочие финансовые инструменты.
– Сумма 2,4 триллиона в масштабах страны не очень большая…
– Все доходы бюджетов субъектов Федерации в 2014 году – 8,7 триллиона рублей. Из них трансферты (помощь) составили 1,6 триллиона (без учёта Крыма). То есть долги достигли трети доходов бюджетов регионов без учёта трансфертов. Для сравнения: на образование в 2014 году бюджеты регионов потратили 2,4 триллиона рублей, а на здравоохранение – 1,2 триллиона.
Правду говорить легко и приятно
– Но губернаторы регулярно встречаются с президентом, членами правительства, с чиновниками администрации. Они что, не могут сказать: «Ребята, денег на ваши указы нет»?
– Действительно, большинство губернаторов немалую часть каждого месяца проводят в Москве. Ходят по кругу: администрация президента – Белый дом – Минфин – Минэкономразвития. Жалуются, что денег в регионе нет, и выбивают дополнительные трансферты или бюджетные кредиты. Им отвечают – оптимизируйте расходы. И начинается «оптимизация» здравоохранения, образования и «прочей социалки». В первом квартале 2015 года 26 регионов сократили расходы бюджета на образование, 21 – на здравоохранение, 16 – на социальную политику (соцзащиту).
Эти тенденции будут усиливаться. Если раньше для выполнения указов сокращали расходы на национальную экономику или ЖКХ, перекладывая тарифы на население, то теперь напрямую режется социальная помощь. Начинают обычно с более дорогих для бюджета услуг, например: домов инвалидов, обеспечения лекарствами больных орфанными заболеваниями. Понятно почему – таких больных мало, а медикаменты очень дорогие.
– То есть майские указы сыграли негативную роль? Кто их готовил?
– Если бы эти указы реализовывались за счёт федерального бюджета, как того требует Бюджетный кодекс, то регионы не имели бы таких проблем. Но когда решение принимает центральная власть, а расплачиваются регионы – результат всегда печальный. Острые проблемы бюджетов регионов созданы руками федеральных властей, что особенно опасно в кризис.
Не могу ответить на вопрос: кто их готовил? Никто до сих пор не сознался в авторстве. Как известно, «у победы много родителей, а поражение – всегда сирота».
– Есть мнение, что субъекты грабят центр, который отбирает все налоги. Поэтому они такие нищие. И если оставлять больше налогов регионам, то на Чукотке будут яблони цвести. Согласны?
– Не всё так просто. Действительно, нужно отдать регионам 2% налога на прибыль, который забирает федеральный центр. Тогда 15-16 субъектов Федерации, в которых налог на прибыль даёт значительные доходы бюджету, получат дополнительные средства.
Но нужно понимать, что налоговая база российских регионов сильно различается. Децентрализация налогов даст преимущество только небольшому числу самых богатых регионов. В федеральный бюджет поступают налог на добавленную стоимость (НДС) и налог на добычу нефтегазовых полезных ископаемых (НДПИ). Всего четыре субъекта Российской Федерации дают почти 60% всех поступлений налогов с территорий в федеральный бюджет: 27-28% – ХМАО, 14-16% – Москва, 9-10% – Ямал и 5% – Санкт-Петербург (данные Росстата за 2013-2014 годы). Если децентрализуются эти налоги, то четыре самых богатых субъекта будут получать ещё больше денег, а для остальных мало что изменится.
Россия живёт на нефтегазовую ренту, поэтому основная проблема в том, как она перераспределяется. Только 25% трансфертов регионам распределяются Минфином по прозрачной формуле в виде дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Остальные 75% распределяются непрозрачно. Значит, те губернаторы, которые зашли в правильный кабинет и правильно поговорили с правильным чиновником, могут получить больше.
– Коррупционная схема?
– И коррупционная, и демотивирующая региональные власти. Не надо развивать свою территорию, надо уметь выбивать из федерального центра трансферты, инвестпроекты, любые другие деньги. Стандартная схема наказания невиновных и награждения непричастных. Рента вообще развращает. Но когда она делится втёмную – развращает абсолютно.
Этому дала, этому дала, а этому не дала
– Кто ближе оказался к бюджетной кормушке?
– В 2014 году максимальным был рост трансфертов на Чукотке – почти в два раза. Помощь обусловлена не только сверхвысокой долговой нагрузкой бюджета автономного округа, но и особыми условиями поддержки из федерального центра. Значительный рост трансфертов Хакасии (на 49%) менее понятен, чем Карелии (на 39%), которая переживает сильный экономический спад. Рост трансфертов слаборазвитым Республикам Алтай (на 34%) и Ингушетии (на 22%) обеспечил значительный рост доходов их бюджетов. Зато в Карачаево-Черкесии трансферты сократились на 15%, что обрушило доходы её бюджета теми же темпами. Всего объём федеральных трансфертов в прошлом году сократился в 30 регионах. Наиболее сильно – в Амурской области (на 58%), Еврейской автономной области и Хабаровском крае (на 29-33%). В этих регионах причина понятна: в 2013 году они получили дополнительную помощь из федерального бюджета для ликвидации последствий наводнения на Амуре. Но если посмотреть шире, сплошные вопросы: почему кому-то добавили, а у других трансферты снизились? Нет ответа.
– Какие регионы сейчас в наиболее кризисной ситуации по соотношению «долги к доходам»? То есть откуда ждать невесёлых преддефолтных новостей?
– Самый большой долг у полутора десятков регионов, в том числе у Карелии, Костромской, Смоленской, Астраханской областей, Мордовии, Чукотки. Долги либо равны всем собственным доходам, либо превышают их. Всего же 45% регионов находятся в зоне максимального риска: у них большой долг и дефицит бюджета.
Триллионы, триллионы, а я маленький такой
– Наталья Васильевна, мы говорим о каких-то триллионах, трансфертах, долгах. Простому человеку важно, чтобы вода текла по трубам, больницы работали, школы для детей открывались 1 сентября.
– Это напрямую коснётся каждого. Для того чтобы заместить дорогие кредиты коммерческих банков относительно дешёвыми бюджетными, региональные власти будут максимально сокращать расходы на всё. Резать по живому. По самым слабым и незащищённым. Другие статьи либо уже оптимизированы полностью, либо из-за политической составляющей их трогать не будут. Например, расходы на содержание чиновников сократили только в 18 субъектах Федерации.
Можно ожидать дальнейшего свёртывания сети учреждений социальной сферы: укрупнения школ, сокращения сельских фельдшерско-акушерских пунктов, участковых больниц и т.д.
– Как выходить из ситуации?
– Не знаю. Вертикальная схема управления не предполагает компромисса, поиска оптимальных решений с учётом интересов регионов.
– Социальный взрыв возможен?
– Не думаю. Конечно, люди будут ворчать на кухнях, высказывать своё недовольство. Но социальные проблемы в обществе почти не дискутируются, они подменяются страшилками о вражеском окружении. Домохозяйства будут выживать за счёт своих ресурсов, семейной поддержки, дачной картошки, даров леса и т.д. Люди адаптируются к предложенным обстоятельствам, и это может продлиться достаточно долго. Конечно, ухудшается человеческий капитал страны, но кого это волнует?!
– Грустно. Скажите что-нибудь оптимистичное!
– Не в первый раз в истории Россия ходит по кругу, только круги разные. Но всегда как-то выбирались. Надеюсь, и в этот раз выберемся.
Александр ГРИГОРЬЕВ
Источник: argumenti.ru
