РСПП подготовил для властей концепцию «закона о законах», призванного систематизировать подготовку нормативных актов. Сейчас законы принимаются хаотично и мешают предпринимателям, уверены в РСПП
Фото: Олег Яковлев / РБК
Российский союз промышленников и предпринимателей — крупнейшее бизнес-объединение в стране — подготовил концепцию и предложил принять «закон о законах», документ, регламентирующий внедрение новых правовых норм. Авторы концепции — эксперты комитета по регуляторной политике РСПП — подготовили проект письма РСПП на имя президента Владимира Путина. Материалы РСПП и проект письма есть в распоряжении РБК.
20 лет обсуждений
Идея закона о нормативно-правовых актах в России не новая. Такой законопроект Госдума приняла в первом чтении в ноябре 1996 года, но его обсуждение затянулось — следующее рассмотрение прошло только спустя восемь лет. Однако к 2004 году документ утратил актуальность в связи с принятием федеральных конституционных законов и изменением системы госуправления, поэтому Госдума отклонила его во втором чтении. Экспертные организации не раз разрабатывали свои варианты «закона о законах», а в 2014 году Минюст вынес на обсуждение новый проект. Однако в Госдуму его так и не внесли.
РСПП в своих материалах ссылается на международный опыт: законы о нормативно-правовых актах действуют в Болгарии, Японии, Китае, Армении, Белоруссии и Казахстане. Чтобы обеспечить согласованность системы законов, документ, по мнению экспертов, должен:
- упорядочить формы издаваемых нормативно-правовых актов, установить их иерархию;
- регламентировать цикл нормотворчества, в том числе порядок планирования, подготовки, принятия и опубликования законов;
- установить положения об экспертной оценке и общественном обсуждении проектов;
- урегулировать вопросы вступления в силу, толкования и разрешения юридических коллизий;
- предусмотреть участие бизнес-объединений в подготовке законопроектов.
«Разрешение коллизий в нормативных актах нигде формально не урегулировано. У бизнеса есть серьезные вопросы к пояснительным запискам, сопроводительным документам. Процедуры общественного обсуждения сегодня либо прописаны недостаточно четко, либо регулируются на уровне актов правительства. На наш взгляд, необходимо закрепить их на уровне федерального закона, чтобы избежать их частого и не всегда обоснованного изменения», — сказал РБК вице-президент РСПП Александр Варварин. В корректировке нуждаются, в частности, процедура оценки регулирующего воздействия и антикоррупционная экспертиза, отметил он. Часть инициатив, например «one in — two out» (отмена двух действующих нормативных требований в случае введения одного нового), сложно принять, не прописав их в законе, добавил он.
«Сейчас элементы оценки нормотворчества можно переписывать в любую сторону. При этом правительственные положения и регламенты не мешают ни «секретному» нормотворчеству в правительстве, ни законопроектам и поправкам, вносимым депутатами Госдумы без должного финансово-экономического обоснования», — говорит директор Центра оценки регулирующего воздействия НИУ ВШЭ Даниил Цыганков.
Чего хотят предприниматели
Комитет РСПП предложит ввести «пакетный» принцип принятия нормативно-правовых актов. Сейчас зачастую «принятые и вступающие в силу законы неисполнимы в силу отсутствия соответствующего подзаконного нормативного акта», и это дискредитирует законодателей, говорится в материалах комитета. Чтобы этого избежать, нужно закрепить принцип совместной подготовки законопроекта и сопровождающих его актов, говорится в материалах союза. Заседание комитета РСПП, на котором обсудят «закон о законах», намечено на 21 декабря.
Еще одна мера — обязательные заключения бизнес-сообщества на проекты, которые меняют условия работы предпринимателей. Кроме того, в РСПП предлагают заблаговременно публиковать на сайте Госдумы поправки ко второму чтению законопроектов — сейчас они могут либо публиковаться непосредственно перед принятием документа, либо вообще не публиковаться. Более раннее раскрытие должно дать возможность своевременно направлять замечания к проектам, отмечают в союзе. Среди других инициатив РСПП — создание системы правового мониторинга, оценки воздействия законов на деловую среду (похожий механизм уже начало использовать Минэкономразвития), а также инструментов снижения нормативной нагрузки, в частности принципа «one in — Х out».
РСПП также хочет, чтобы правительство готовило долгосрочные планы разработки законопроектов (на три-пять лет). Другая мера — переходный период для вступления в силу законов, которые ведут к дополнительным расходам компаний. Похожие планы уже есть у Минфина — требование утверждать невыгодные бизнесу или гражданам налоговые законы не позднее 1 сентября, если вступить в силу они должны с 1 января следующего года, содержится в «Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики».
В материалах РССП представлена структура нового закона. В ней помимо общих положений прописываются этапы разработки законов: от их планирования до принятия и изменения в будущем.
Иерархия законов
Комитет РСПП по регуляторной политике планирует обсудить вопрос о законе с Минюстом, Минэкономразвития и Государственно-правовым управлением президента, рассказал Александр Варварин. Систематизировать российское законодательство ранее предлагали эксперты Центра стратегических разработок, который во главе с Алексеем Кудриным (сейчас — председатель Счетной палаты) готовил предложения по экономической программе для президента. Меры РСПП пересекаются с этими инициативами.
Алексей Кудрин
(Фото: Владимир Астапкович / РИА Новости)
С регуляторным хаосом за последние годы пытались справиться с помощью оценки регулирующего и фактического воздействия, дорожных карт от Агентства стратегических инициатив, механизма «Трансформация делового климата», силами рабочих групп, Общественной палаты, «открытого правительства», перечисляет Цыганков.
«Закон о законах» — еще одна опция, и «за его принятие в ближайшие пару лет вновь готовы побороться бизнес, прогрессивные чиновники и эксперты», — отмечает эксперт.
Но с 1990-х годов ход таким инициативам не давали. Ключевая проблема — в иерархии правовых актов: если не внедрить ее, «закон о законах» не будет иметь смысла, рассуждает доктор юридических Владимир Исаков. В этой иерархии указы президента будут стоять на третьем месте после Конституции, а также конституционных и федеральных законов, говорит он. Кроме того, принятие закона затрудняется его пересечением со всеми законами в стране. Это позволило бы «манипулировать» ими, ссылаясь на то, что они противоречат «закону о законах», полагает Исаков.
