2016 год будет непростым. Кризис, напряженная международная обстановка, санкции, выборы в Думу. Планируется ли принятие законов, которые выведут страну из пике?
План законопроектной деятельности Правительства РФ на 2016 год утвержден 26 декабря прошлого года. Государственная Дума 19 января утвердила Примерную программу законопроектной работы на весеннюю сессию 2016 года в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению. Основное различие между планами Правительства и Государственной Думы в том, что правительственный план рассчитан на год, а думский — на полгода, причем последний — лишь примерный план первоочередных вопросов. То есть на практике Дума в весеннюю сессию рассмотрит не только те вопросы, которые указаны в плане. Кроме того, в плане Думы указаны уже внесенные в нее законопроекты, а в плане Правительства — те проекты, которые надо разработать и внести.
КАКИЕ ЗАКОНОПРОЕКТЫ РАССМАТРИВАЮТСЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ В ПЕРВУЮ ОЧЕРЕДЬ?
Согласно статье 50 Регламента Государственной Думы в первоочередном порядке рассматриваются следующие законопроекты:
— все законопроекты, внесенные Президентом РФ;
— законопроекты, внесенные в Думу Правительством РФ, «в случае необходимости оперативного законодательного регулирования в социально-экономической сфере»;
— законопроекты о бюджете;
— проекты законов о ратификации международных договоров РФ (как правило, они вносятся Президентом РФ);
— законопроекты, необходимость принятия которых вытекает из федеральных конституционных законов и федеральных законов или из решений Конституционного Суда РФ;
— законопроекты, внесенные в Думу во исполнение посланий и поручений Президента РФ, Председателя Думы, и иные.
— Совет Госдумы может практически любой законопроект счесть важным и поставить его в первоочередную повестку.
Что интересного есть в плане Госдумы на весеннюю сессию?
РЕФОРМА ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА
В план Думы на весеннюю сессию включен принятый в первом чтении проект федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (№ 47538–6), внесенный Президентом РФ в 2012 году.
Законопроект был подготовлен Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства в рамках реализации Концепции развития гражданского законодательства, подготовленной в соответствии с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 года № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации». По существу речь идет о серьезной модернизации гражданского законодательства в соответствии с мировой практикой, прежде всего, части первой Гражданского кодекса РФ, содержащей наиболее общие и принципиальные положения российского гражданского права.
За время доработки проект претерпел изменения и отличается от первоначальной редакции, внесенной в Государственную Думу. Судя по всему, это один из законопроектов, образующих комплекс актов, принятых в соответствии с Концепцией. Совокупный объем изменений значителен, изменения вносятся по многим направлениям, и выделить какие-то самые главные новеллы в виде выжимки сложно. Согласно Концепции развития гражданского законодательства, основных направлений изменений два: введение в предмет гражданского законодательства корпоративных отношений и модернизация вещных прав, которая должна, в частности, привести к созданию системы стабильных вещных прав на землю и другие природные ресурсы.
Часть законов из этого пакета уже была принята, это законы от 30.12.2012 № 302-ФЗ, от 07.05.2013 № 100-ФЗ, от 02.07.2013 № 142-ФЗ, от 30.09.2013 № 260-ФЗ, от 21.12.2013 № 367-ФЗ, от 12.03.2014 № 35-ФЗ, от 05.05.2014 № 99-ФЗ, от 08.03.2015 № 42-ФЗ. Прочитать подробно об изменениях можно, например, в обзоре, подготовленном СПС КонсультантПлюс.
ЗА ФИНАНСОВЫЕ ПИРАМИДЫ — ПОД СУД
В приоритетах Госдумы также рассмотрение законопроекта Правительства № 881156–6 «О внесении изменений в Уголовный кодекс РФ и Уголовно-процессуальный кодекс РФ» (в части установления уголовной ответственности за организацию деятельности по привлечению денежных средств или иного имущества — «финансовых пирамид»). Предлагается дополнить Уголовный кодекс РФ статьей 172.2 «Организация деятельности по привлечению денежных средств и (или) иного имущества». Минимальное наказание за организацию «пирамид» будет выражаться в штрафах до миллиона рублей, максимальное — в лишении свободы до четырех лет (за привлечение средств в крупном размере). Вообще, давно пора было ввести эту норму.
В пояснительной записке Правительство ссылается на данные МВД России, согласно которым в 2014 году в России осуществляло деятельность более 160 организаций, имеющих признаки «финансовых пирамид», от противоправной деятельности которых пострадало более 9 тысяч граждан, и сумма причиненного ущерба составила 1,7 млрд. рублей. За причиненный ущерб организаторов «пирамид» привлекают по статье «мошенничество».
ЗАЩИТА ПРАВ СОБСТВЕННИКОВ ЖИЛЬЯ
По предложению Правительства будет рассмотрен проект федерального закона № 901906–6 «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части защиты прав собственности приобретателя жилого помещения и обеспечения защиты прав бывших членов семьи собственника отчуждаемого жилого помещения). Законопроект разработан в целях приведения законодательства в соответствие с Постановлением Конституционного Суда РФ от 24.03.2015 № 5-П.
Согласно законопроекту устанавливается и регистрируется обременение права собственности на жилое помещение на основании соглашения между собственником и бывшим членом его семьи о пользовании данным жилым помещением или решения суда. Это касается такой ситуации, когда, например, ордер на кооперативную квартиру выдавался в том числе на тех членов семьи, которые впоследствии вышли из состава семьи. Это защитит не только бывших членов семьи, но и новых собственников жилья, которые узнают о его обременении на этапе проверки документов.
В этой же сфере Правительством РФ разработан законопроект № 955220–6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части совершенствования правил о компенсации за утрату права собственности на жилое помещение). Предусмотрена разовая компенсация за утрату права собственности на жилье, когда нельзя получить от третьих лиц присужденное возмещение вреда. Компенсация выплачивается, если взыскание по исполнительному документу прекращено. Сейчас компенсация выплачивается, если взыскание не производилось в течение года со дня, когда начал исчисляться срок для предъявления к исполнению судебного решения. Это нарушает права, например, добросовестных приобретателей жилья, которые не знали о предшествующих мошеннических сделках.
БОРЬБА С НЕЛЕГАЛЬНЫМ ИЗВОЗОМ
Относительно важным законопроектом можно назвать инициативу депутатов-единороссов «О государственном регулировании деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» (№ 472515–6). Данный закон должен прийти на смену отдельным положениям «закона о такси» 2011 года (№ 69-ФЗ). В целом новый закон повторит положения старого, но изменятся штрафы для таксистов: по каким-то составам — снизятся, по другим — вырастут. Ожидать какого-то особого эффекта от этого закона вряд ли стоит.
ЭКОНОМИЯ НА ГОССЛУЖАЩИХ
В феврале будут рассматриваться во втором чтении два правительственных законопроекта, которые направлены на повышение пенсионного возраста государственным служащим и сокращения им отпуска. Нашумевший законопроект № 918468–6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части увеличения пенсионного возраста отдельным категориям граждан» предусматривает повышение предельного возраста пребывания на государственной службе с 60 до 65 лет, а также устанавливает процентные надбавки к пенсии в зависимости от выслуги лет. Надбавка полагается тем госслужащим, которые имеют стаж свыше 15,5 лет на 2016 год с плавным повышением до 20 лет к 2025 году. Сейчас для федеральных служащих такой стаж составляет 15 лет. Согласно финансово-экономическому обоснованию экономия для Пенсионного фонда России в 2016 году составит 622 млн рублей. Не всех госслужащих расстраивает этот законопроект: многие наоборот стараются продлевать свой контракт, оставаясь на службе до 65 лет и дольше.
Второй законопроект, касающийся госслужащих, № 923365–6 «О внесении изменений в статьи 45 и 46 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает сокращение продолжительности отпусков. Теперь независимо от группы должностей служащие будут отдыхать 30 дней. Действующая норма предусматривает отпуск в 35 дней для служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы. Существенно сокращаются дополнительные отпуска за выслугу лет: если сейчас действует правило «день за год», то теперь вводятся дифференцированные ставки. При стаже от 1 года до 5 лет — 1 день, от 5 до 10 лет — 5 дней, от 10 до 15 лет — 7 дней, свыше 15 лет — 10 дней. Таким образом, бюджет сэкономит порядка 3300 млн рублей.
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ
Законопроект № 744088–6 «О внесении изменений в Федеральный закон „О парламентском контроле“ в части совершенствования форм парламентского контроля» предусматривает установление порядка порядок заслушивания информации представителей Правительства Российской Федерации о ежегодных государственных и национальных докладах. Подготовка самих докладов уже предусмотрена законодательством РФ. Так, осуществляется подготовка ежегодных докладов о реализации государственной политики (например, о состоянии культуры), а также национальных докладов (в частности, национального доклада о ходе и результатах реализации государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; национального доклада о карантинном фитосанитарном состоянии территории Российской Федерации).
Однако данные виды отчетности исполнительной власти перед парламентом никак не связаны с их ответственностью, например, за недостижение запланированных показателей по целевым программам. Кроме того, законодатель не стремится унифицировать терминологию в части наименований докладов и вводить единое наименование — «государственный доклад», вместо кальки с английского языка «национальный доклад», и поддерживает существующее отсутствие терминологического единообразие, лишенное оснований.
УПРОЩЕНИЕ ПОРЯДКА ВЗЫСКАНИЯ НАЛОГОВ И ШТРАФОВ
В апреле на второе чтение планируется вынести проект федерального закона, разработанный Верховным Судом РФ, «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные федеральные законы» (№ 887446–6) в части установления упрощенной формы производства по делам о взыскании обязательных платежей и штрафов — судебного приказа. Право выносить судебные приказы получают мировые судьи. Закон принимается в связи с тем, что значительно увеличилось количество обращений в суды налоговых органов с требованиями, возникающими из нарушений налогового законодательства.
Например, по данным Верховного Суда РФ, в 2014 году судами общей юрисдикции и мировыми судьями рассмотрено 2 772 650 дел по требованиям налоговых органов. А за 6 месяцев 2015 года количество дел уже составило 2 341 490. При этом около 98 процентов дел данной категории являются бесспорными и рассмотрены с вынесением судебного приказа. Во-первых, рост таких дел, несомненно, связан с экономическим кризисом в России: граждане не имеют достаточных средств для уплаты налогов и иных платежей. Во-вторых, ускоренный порядок вынесения судебного приказа — за 5 дней, без судебного разбирательства (то есть заочно) — приведет к ухудшению положения граждан. Возможна также такая ситуация, что гражданин даже не будет знать, что в отношении него запущена процедура выдачи судебного приказа.
ИНВЕСТИЦИИ В КАЛИНИНГРАДСКУЮ ОЭЗ
В феврале на первое чтение выносится законопроект Правительства РФ № 958268–6 «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Законопроект предусматривает снижение минимально необходимого порога инвестиций, требующихся для получения статуса резидента Особой экономической зоны в Калининградской области, включая деятельность по строительству туристических объектов. Очевидно, правительству не удалось привлечь крупных инвесторов в Калининградскую область, поэтому теперь открываются возможности для менее объемных инвестиций. Эта мера может быть признана целесообразной в условиях кризиса.
ЗЕМЕЛЬНЫЙ ВОПРОС
Также на февраль на второе чтение выносится правительственная инициатива № 930602–6 «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков в Дальневосточном федеральном округе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Проект предусматривает предоставление гражданам гектара земли на Дальнем Востоке в безвозмездное пользование на 5 лет с правом последующего оформления в собственность или в аренду. Земельные участки должны располагаться на удалении не менее 10 км от небольших населенных пунктов и не менее 20 км — от крупных. На земле может осуществляться любая деятельность в соответствии с видом разрешенного использования участка. Наряду с принятием этого проекта будут отклонены многочисленные законопроекты о земле, о которых мы писали ранее. Однако необходимо помнить и о возможных рисках, связанных с принятием данного законопроекта.
РЕФОРМА ГОСКОРПОРАЦИЙ
В апреле будет рассматриваться во втором чтении законопроект Правительства РФ № 252441–6 «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Законопроектом предполагаются введение в российское законодательство новой организационно-правовой формы «публично-правовая компания» и установление порядка ее создания, деятельности, организации и ликвидации.
Это делается вот с какой целью: существующие в настоящее время государственные корпорации и государственная компания «Автодор» должны быть либо преобразованы, либо реорганизованы, либо ликвидированы. После введения в законодательство организационно-правовой формы «публично-правовая компания» в эту форму предполагается преобразовать государственные корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и «Агентство по страхованию вкладов». В нюансах и последствиях такого преобразования еще предстоит разобраться.
ЛЮБИТЕЛЬСКОЕ РЫБОЛОВСТВО
В мае Государственная Дума планирует рассмотреть законопроект, который коснется многих граждан России, — «О любительском рыболовстве» (№ 200303–6). Законопроект сохраняет бесплатную рыбалку на общих основаниях, вводит понятие рекреационного рыболовного хозяйства и разрешения на вылов определенных видов рыб и крабов. К таким видам относятся, например, кета, горбуша, кижуч, нерка, чавыча, лосось атлантический, муксун, краб камчатский. За каждую выловленную рыбу также придется уплатить сбор — от 35 рублей за горбушу до 476 рублей за таймень. Вводится суточная норма добычи (вылова) водных биоресурсов.
ПРОФИЛАКТИКА ПРАВОНАРУШЕНИЙ
В феврале будет рассмотрен во втором чтении законопроект № 421465–6 «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». Этот законопроект направлен на восстановление отечественного опыта профилактики правонарушений. В некоторых субъектах РФ уже приняты подобные законы, однако федеральный закон призван выстроить единую систему профилактики. Основное внимание уделяется профилактике правонарушений несовершеннолетних, ранее судимых лиц, граждан, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, подверженных наркотической зависимости, алкоголизму, нуждающихся в социальной адаптации.
Согласно пояснительной записке федеральная система профилактики правонарушений будет направлена на пропаганду позитивных жизненных ценностей, материальную, психологическую и иную адаптационную поддержку лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации или находящимся в социально опасном положении, а также будет предусматривать активную деятельность различных государственных органов по предупреждению правонарушений.
Формы профилактического воздействия предусмотрены следующие:
1) правовое просвещение и правовое информирование граждан;
2) проведение профилактической беседы;
3) предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения;
4) представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушений;
5) осуществление профилактического учета;
6) осуществление профилактического контроля;
7) социальная адаптация;
8) социальная реабилитация.
ЧТО ПЛАНИРУЕТ ПРАВИТЕЛЬСТВО?
В плане законотворческой деятельности Правительства РФ также есть ряд интересных законопроектов. Однако они в основном еще не разработаны, поэтому проанализировать тексты этих будущих законов пока нельзя., можно только назвать их.
В декабре в Государственную Думу планируется внести проект федерального закона «Об обращении тканей и клеток человека». Несмотря на то, что речь не идет об органах человека, закон может иметь отношение к трансплантологии.
В плане на август стоит внесение в Думу законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их ненадлежащем использовании». Вероятно, это тот самый законопроект, который предполагает изъятие сельскохозяйственной земли за нарушение порядка ее использования или за неиспользование в течение нескольких лет.
В декабре планируется закончить разработку законопроекта «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с усилением уголовной ответственности за нарушения в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов». От этого законопроекта следует ожидать повышения санкций за нарушение правил рыболовства, в том числе, вероятно, любительского, закон о котором к этому времени могут принять.
Уже подготовлен Правительством РФ законопроект «О внесении изменения в статью 5 Федерального закона «О потребительском кредите (займе)», которым предусматривается обязательное информирование граждан о существенных рисках при заключении кредитного договора (договора займа). Очевидно, законопроект важный в контексте повышения кредитной нагрузки на банки и увеличения доли невозвратных кредитов.
В июле будет внесен в Думу законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизма взаимодействия органов власти и представителей общественных объединений, индивидуальных предпринимателей, коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе иностранных, и их уполномоченных представителей». Пока не понятно, о чем будет этот закон. Предмет закона может пересекаться с темой лоббизма. В то же время очевидно, что сейчас механизм взаимодействия государства и организаций (в том числе выявления интересов различных объединений и юридических лиц) не работает.
Также на лето запланировано внесение в Думу законопроекта «Об оказании государственных (муниципальных) услуг физическим лицам на конкурентной основе». Вероятно, у многофункциональных центров может появиться некая альтернатива.
В сентябре должен быть внесен законопроект «О государственной регистрации прав на космические объекты и сделок с ними». Этот закон может быть связан с темой приватизации государственных активов, преобразованием государственных корпораций.
Очевидно, что среди запланированных законопроектов не так много законов, которые отвечают актуальной управленческой повестке. Основная часть законопроектов из плана Госдумы — проекты, уже прошедшие первое чтение. Встречаются законопроекты, нацеленные на экономию бюджетных средств или упрощение взыскания этих средств. Надо помнить о том, что многие управленческие решения проводятся в жизнь не на уровне законов, а на уровне актов Президента и Правительства РФ, поэтому приведенный анализ не может дать комплексную оценку планов органов власти. В то же время логично предположить, что всё самое интересное опять будет приниматься во внеплановом порядке.