Финансовый кризис в регионах был вызван «майскими указами» президента и начался еще до того, как экономика страны пошла вниз. И в «консервативной» политике петербургских властей, и в «реформаторской» – московских есть своя логика, которую, однако, жители столиц не обязательно поймут. Крым и Кубань получают деньги и привилегии, но перспективы у них разные. А процветание областей с военно-промышленной специализацией может прерваться. О том, с каким багажом российские регионы вступают в 2016 год, в интервью «Росбалту» рассказала Наталья Зубаревич, директор региональной программы Независимого института социальной политики, профессор МГУ, эксперт Программы развития ООН и Московского представительства Международной организации труда.
– Есть ли вероятность, что в 2016-м хоть некоторые регионы начнут выходить из кризиса?
– Об этом пока рано говорить. Этот кризис надолго. Он начался еще в 2013-м – со стагнации, а не с обвала. Еще до всяких Крымов. Старая модель роста перестала работать, ее барьеры не позволяли экономике расти. А то, что произошло в 2014 году, перевело ситуацию застоя в фазу спада. Причем падение нефтяных цен ударило по экономике гораздо сильнее санкций.
Если же смотреть в региональном разрезе, то бюджеты большинства регионов надорвались еще раньше, пытаясь выполнить майские (2012 года -ред.) указы президента о повышении заработной платы бюджетникам. При всех своих усилиях, регионы просто не могли справиться с этим. Ведь указы принимались в обход Бюджетного кодекса, хотя этот кодекс вообще-то – закон, и налагали на регионы полномочия, не обеспеченные достаточным финансированием. Из бюджетов регионов пришлось выделять 70% дополнительных денег, а федеральный бюджет добавлял только 30%. Уже в 2013 году у 77 регионов, т.е. у подавляющего большинства, был дефицит бюджета. В острую фазу кризиса регионы въехали с финансами, которые уже были разбалансированы.
– Региональные начальники, кажется, не сформулировали единого ответа на эту совокупность проблем.
– Уж в чем Россия – федерация, так это в разнообразии расходных приоритетов региональных властей. Тут никакой единой политики нет. Кто-то рубит социалку и все деньги вбухивает в дорожное строительство и в транспорт. Кто-то, наоборот, увеличивает социальные расходы и резко рубит инфраструктурные. Кто-то рубит все. Кто-то не рубит ничего.
А вот Брянская область, к примеру, перед выборами губернатора увеличила расходы на соцзащиту населения на 66% за три квартала 2015 года. А на пособия населению – на 79%. Несмотря на долги, несмотря ни на что. Выбраться-то надо. (В сентябре 2015-го врио главы Брянской области Александр Богомаз уверенно победил на губернаторских выборах – ред.)
Почему региональные власти ведут себя так по-разному
– Это часто инерционная политика. Как сложилось. Во-вторых, это зависит от доходов региона. За первые три квартала 2015-го суммарные доходы консолидированных региональных бюджетов выросли на 8%, что неплохо. Но рост этот был обеспечен в основном за счет роста поступлений от налога на прибыль – на 14%. А этот налог очень нестабильный.
Вторая компонента роста – увеличение на 15% доходов от налога на имущество. Но что это значит? Что бизнесу подняли ставки. Придавили его в условиях кризиса.
И самый главный налог в регионах – налог на доходы физических лиц. Он приносит 30% всех доходов консолидированных бюджетов. Так вот, номинальные поступления от НДФЛ выросли всего на 5%, а дальше их рост будет еще скромнее.
То есть устойчивого увеличения региональных доходов не предвидится. Более чем в двадцати регионах доходы сократились даже и в номинальном исчислении.
Добавьте к этому долговую проблему. Бюджеты регионов и муниципалитетов накопили долгов на 2,5 трлн руб. В половине регионов долг уже больше 60% от собственных годовых доходов. Долги надо обслуживать, а ставки по коммерческим кредитам неподъемные. Единственная возможность, которая есть у регионов, – изо всех сил просить центр, чтобы кредиты коммерческих банков заместили дешевыми бюджетными. Отчасти это сделать удалось – на 1 января 2015-го доля кредитов коммерческих банков в региональных долгах составляла 45%, а сейчас – 38%. Ну, слегка полегче. Однако проблему это не решает.
Эти долги, эта дестабилизация бюджетов регионов приводят к простым вещам – к рубке социальных расходов, доля которых в консолидированных бюджетах регионов составляет две трети. Главной тяжестью долговая проблема ложится не на столицы и не на богатые нефтегазовые регионы, а на средние российские области.
– И 2016-й станет годом нового сокращения социальных расходов?
– Тенденция, сформировавшаяся в 2015 году, продолжится и будет усилена. Регионы поджимают социалку – и число учреждений, и количество рабочих мест в них. Люди, работающие в бюджетном секторе, должны четко понимать, что для большинства регионов риски сжатия занятости в этом секторе нарастают. Это неизбежность.
Три десятка регионов уже сократили в номинале, даже без учета инфляции, свои расходы на образование, полтора десятка – на здравоохранение, десяток – на соцзащиту. Номинальные расходы на стационарную медпомощь уменьшились на 10%, на поликлиники – на 5%. Траты на школьное образование почти не изменились. Заметно выросли в номинале только расходы на детские сады, потому что по этому пункту отчитываются перед Путиным.
– Снижение, если не номинальное, то реальное, расходов на медицину и образование не скажется ли в ближайшие годы на продолжительности жизни, на общем ухудшении здоровья людей, на качестве знаний выпускников средних школ?
– Качество образования ухудшается давно. А рост продолжительности жизни затормозится или остановится. Ведь отчасти он был обусловлен тем, что в больницах появились лекарства, что «скорая помощь» стала доезжать до пациентов. И появились высокотехнологичные центры, где людей вылечивают. Но в условиях бюджетных проблем квоты на бесплатное лечение будут сокращаться, хорошие лекарства, приходившие по импорту, будут замещаться плохими. Надбавки врачам стали уже уменьшать. Конечно, будет ухудшение.
И на все эти трудности накладывается разное качество региональных управленческих команд. Разное понимание ими того, что можно делать, а что нельзя. Разное отношение к рискам. Ведь рубка социальных расходов – это всегда риски.
На что тратят деньги Питер и Москва
– Трудно их сравнивать. Москва ведь жирная. У Питера никогда не было таких подушевых бюджетных расходов, как в Москве. К тому же в 2015-м номинальные доходы петербургского бюджета росли хуже среднероссийских. Понятно, что Санкт-Петербург уменьшил многие траты.
Но меня пугает резкость сдвигов, если судить по данным за три квартала 2015 года. В Петербурге примерно на 40% сокращены расходы на дорожное строительство, где-то на 20% – по статье «национальная экономика». Сильно урезаны и расходы на ЖКХ. Не понимаю, как можно так шарахаться. Это значит, что нет четкой линии в расходных приоритетах. Когда приоритеты выверены, может быть маневр ресурсами год от года, но уж не на 20-40%. И при этом Питер наращивает социальные расходы примерно соразмерно с ростом цен, т.е. удерживает их реальный объем на прежнем уровне. Это сейчас мало кто делает.
– Дальновидно ли это?
– Пока у Питера нет бюджетного дефицита и пока его долги минимальны, он может себе это позволить. А в дальней перспективе надо смотреть, какую прибыль будут показывать главные налогоплательщики, которые всем известны. Если город хочет развиваться как центр человеческого капитала, он должен инвестировать в социалку.
– В каком смысле «город хочет»? В Смольном так решили, и вопрос закрыт. Город не участвует в принятии решений. Петербургские власти тратят деньги для того, чтобы избежать протестов.
– С этим я соглашусь.
– И меньше всего они думают, каким станет город через несколько лет – с разбитыми дорогами и изношенным жилкомхозом.
– Как сказать. Большие инфраструктурные проекты в Петербурге частично завершены. Поджимка расходов в кризисных условиях, наверное, разумна. Хорошо бы еще хватило на текущий ремонт дорог и пристойное содержание города.
Я считаю, что политика московских властей более рискованная. Из всех расходов регионов России по статье «национальная экономика» четверть приходится на Москву. Это четкий приоритет, абсолютно жесткий. Но, несмотря на большое дорожное строительство, властям Москвы сейчас довольно трудно доказать, что ситуация на дорогах кардинально улучшилась. Многие недовольны.
Скажем так. Питерские власти ведут себя традиционно, с оглядкой на электорат. Московская власть, сравнительно недавно избранная, которой послезавтра на выборы не идти, ведет себя, как она считает, реформаторски. Наверное, и так, и так возможно. У властей, если они избраны, есть право принимать решения.
– Разве у Собянина в предвыборной программе было прописано сокращение социальных расходов?
– У него был в программе перенос приоритетов инвестиций на инфраструктуру. Самая тяжелая проблема Москвы – инфраструктура. Вторая, уже во многом решенная, – дефицит детских садов. Московский мэр мог бы сказать, что решает эти ключевые проблемы, делая маневр ресурсами. Когда ресурсы ограничены, у вас два варианта – размазать манную кашу по белой скатерти или сделать маневр ресурсами. Вот он и делает такой маневр. Проблема в том, что москвичам это мало объясняют.
Как себя чувствует Крым
– Как себя чувствуют люди – это вопрос к людям. Я могу только о бюджете говорить.
– Там ждали больших инвестиций.
– Больших инвестиций нет. Хотя сами бюджеты Республики Крым и города Севастополя большие. Но их бюджеты – это в основном исполнение текущих обязательств.
– Бюджетные поступления там, по-моему, в основном состоят из трансфертов.
– В этом году по трем кварталам доля трансфертов в бюджетных доходах Республики Крым и Севастополя – две трети. Остальное – их собственные налоговые и неналоговые доходы, причем главный из них – налог на доходы физических лиц, который платят прежде всего те, кто и зарплату получает из бюджета. Остальные поступления невелики.
В 2014-м, с марта и до конца года, доходы бюджетов Крыма c Севастополем составили 159 млрд руб., из них 125 млрд руб. – трансферты (помощь). Вся помощь аврально выделялась бюджетам. В 2015 году в Крыму отстроили стандартную российскую систему, трансферты шли по трем каналам: из федерального бюджета в бюджеты Крыма и Севастополя, из внебюджетных фондов и из Пенсионного фонда. Если сложить все вместе, то, судя по цифрам трех кварталов, за год будут примерно те же 120-125 млрд. Но это уже за год. А тогда было за 9 месяцев.
Главные инвестиции – в строительство моста через Керченский пролив (почти 50 млрд руб. в 2015 году, к ноябрю освоено уже 40 млрд), но его сооружают по федеральной программе на средства федерального бюджета.
А из бюджетов Крыма и Севастополя инвестиций мало. Возьмем статью бюджетов «расходы на национальную экономику». Ее доля немаленькая – 28% всех расходов в Крыму за три квартала 2015 года. Но когда посмотрите, на что эти деньги тратятся, то увидите, что из них более половины (15%) – это была плата из бюджета за поставки электроэнергии с территории Украины. Фактически расходы оплачивались из федерального бюджета, который выделял Крыму специальный трансферт. Как дальше будет, не знаю, но в первые три квартала было так. Согласитесь, это не расходы на развитие экономики. Это субсидирование импорта электроэнергии.
Еще по 4% трат направлялись на дорожное хозяйство и на транспорт. В среднем по регионам России на дороги шло больше – почти 6,5% расходов бюджетов.
То есть крымское довольствие – это финансирование текущей деятельности. Будет ли сохранено такое финансирование? Вне всяких сомнений. Но это не про развитие. Поэтому зачем нужно Министерство развития Крыма? Его деятельность сейчас сворачивается. Нечего развивать. Идет просто текущее обеспечение, с чем справляются, пусть и со скандалами, структуры Республики Крым и Севастополя. И говорить, будто там что-то чудесное произойдет, я бы не стала. Для этого нужны масштабные инвестиции в инфраструктуру, которых, скорее всего, не будет, кроме моста и авральной прокладки электрокабеля.
Будет ли Крым развиваться как туристическое место? Будет. Спрос на достаточно непритязательный отдых полусоветского типа есть и даже растет. Когда нашим гражданам перекрыт кислород на внешних направлениях, а море любят многие, люди будут ездить в Крым. Будут ли там задираться цены? Будут. Соотношение цена-качество, конечно, становится хуже. Но за все надо платить.
Что подарили Кубани
– Там сейчас очень сильное падение и инвестиций, и объемов строительства. Но у Кубани мощная поддержка федералов, которые принуждают все министерства и прочие организации проводить многочисленные мероприятия, чтобы загрузить абсолютно убыточную олимпийскую инфраструктуру.
– Олимпиада прошла, а Кубань осталась. Она в выигрыше? Ей хорошо живется после Олимпиады?
– Кубань несомненно выиграла от Олимпиады. Выросло ли использование побережья? Да, в какой-то мере. Красная поляна функционирует как зимний курорт, что увеличивает длительность курортного сезона в Сочи. Зимние каникулы в прошлом году были под завязку распроданы. Удастся ли растянуть горнолыжный сезон на три-четыре месяца? Посмотрим.
Но 4 миллиона, если считать с семьями, невыездных чиновников, силовиков с неплохими зарплатами – это ресурс. Ресурс, созданный решением федеральных властей. Уж этим-то Кубани помогли! И запретами на выезд в Египет, в Турцию. Теперь есть шанс сделать этот курорт всесезонным. Я скептически относилась к такой перспективе и была неправа. Ну как я могла догадаться, что людям просто запретят ездить за границу? Не могла, мозги слишком рациональные.
Дальше. У Кубани есть перспективы развития агропромышленного комплекса, там лучшие в России условия для сельского хозяйства. С инвестициями пока неважно, но Кубани сделан второй подарок – перекрыт путь в Россию пищевому импорту.
Где промышленности жить хорошо
– В 2015 году было три группы территорий, в которых промышленность росла. Первая – это регионы новой нефтегазодобывающей промышленности. Не любой, а именно новой, где идет разработка новых месторождений. Сахалин, Ненецкий округ, Иркутская область и Якутия. Вторая группа – это территории, где более развита пищевая промышленность. Им сейчас рынок освободили. И третья, на которую я с живым интересом смотрю, – это регионы с военно-промышленной специализацией. Уж они растут так растут. Тульская, Брянская, Владимирская, Ярославская, Ростовская области, Марий Эл. И этот праздник продолжается – ведь расходы федерального бюджета на оборону выросли на 35% по трем кварталам. Но я почему-то думаю, что 2016-й год будет поворотным – не потому что одумаются, а потому что денег на это безумие не будет. Но пока регионам ВПК хорошо, хоть это, полагаю, и ненадолго.
А вот агропромышленный рост более устойчив. И новая нефтянка, пока не пройдет пик добычи, тоже неплохо будет себя чувствовать. И старый, главный нефтегазовый Клондайк – Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий округа – там хотя бы нет падений. Это некая дополнительная стабильность для страны, отчаянно зависящей от нефти и газа.
Да и вообще, тотального, по-настоящему глубокого спада промышленности у нас сейчас нет, он охватил только 34 региона. А вот что есть, так это массовый, масштабный и повсеместный спад потребления. По всей стране снижаются доходы, региональной дифференциации почти нет, это повсеместное явление. По всей стране падает и оборот розничной торговли – мощно, от всей души. Причем торговля рухнула сильнее (на 13% в ноябре 2015 года), чем темпы спада реальной заработной платы (на 10%).
Все это означает очень важную вещь. Промышленность кое-как адаптировалась к худшей ситуации. И люди, увидев спад доходов, быстро адаптировали свое потребление – сжались, подрезались. И это тоже адаптация к худшему.
Когда страна в условиях рынка – кривого, косого, но рынка, – способна адаптироваться к ухудшающимся кондициям, это означает, что так можно жить долго. Экономика и население адаптируются к худшему и делают это весьма профессионально. Что, с одной стороны, неплохо, так как жить без истерики лучше, чем в истерике. А с другой стороны, если страна готова сжиматься, тихо и покорно выживать, это плохо. А порой даже страшно.
Сергей Шелин
Источник: rosbalt.ru
