В США задумались о новой системе безопасности в Персидском заливе
Более трех десятилетий вопрос о том, кто будет контролировать Персидский залив, был основанием для массированного наращивания американского военного присутствия в регионе. Основу дилеммы региональной безопасности составляет противостояние двух точек зрения: Иран желает вывода американских войск, чтобы реализовать свое законное, как полагают в Тегеране, право на влияние в регионе, а арабские страны Залива хотят, чтобы США выступали в роли противовеса могуществу Ирана.
Выйти из этого тупика будет непросто. Однако соглашение по иранской ядерной программе дает возможность сделать первый шаг к созданию новой системы безопасности в Персидском заливе, которая будет способствовать улучшению отношений между Ираном и арабскими государствами Залива, а также сокращению объема военных обязательств США.
Необходимость новой архитектуры безопасности
Главная опора нынешней системы – Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива (ССАГПЗ) – не включает Иран и внешние державы, играющие в регионе значительную роль. Более того, он не является площадкой для диалога по многим проблемам в сфере безопасности, а также для разрядки напряженности, обуздания кризисов, предотвращения конфликтов и снижения уровня непредсказуемости.
Новый инклюзивный диалог по вопросам региональной безопасности дополнит стратегию США в Персидском заливе, призванную уравновесить влияние Ирана. Его интеграция в структуры региона создаст возможности для снижения напряженности между Ираном и арабскими государствами Залива, позволяя при этом Соединенным Штатам требовать от Тегерана компенсации за действия, создающие угрозу ключевым американским интересам.
Более стабильный режим в сфере безопасности снизит зависимость стран Залива от американского военного присутствия и создаст в регионе соотношение сил, больше отвечающее интересам США.
Политические рекомендации для Вашингтона
Одним из главных приоритетов политики США в регионе должно стать создание нового многостороннего форума по вопросам безопасности в Персидском заливе, включающего участников ССАГПЗ, Соединенные Штаты, Китай, Евросоюз, Индию, Иран, Ирак, Японию и Россию. Деятельность этого форума будет первым шагом к реализации долгосрочной задачи по формированию более формальной, юридически закрепленной системы безопасности.
Создание неформальной системы, позволяющей техническим специалистам обсудить международные проблемы, является наиболее эффективным способом начать новый диалог по вопросам региональной безопасности, конечно, при наличии достаточной готовности потенциально заинтересованных сторон, прежде всего Саудовской Аравии и Ирана.
Осенью 2015 года Вашингтону следует провести дипломатическую кампанию по обеспечению согласия вероятных участников с планом по осуществлению этой инициативы, чтобы в течение следующих шести месяцев можно было начать предварительные консультации по данному вопросу.
Для придания импульса данной инициативе высокопоставленный представитель США – президент или госсекретарь – должен сформулировать долгосрочную концепцию политического и экономического развития Персидского залива, включающую более эффективную организацию региональной безопасности.
Для чего нужна новая система безопасности
Кто контролирует Персидский залив? Более трех десятилетий этот остающийся без ответа вопрос служит основанием для массированного наращивания американского военного присутствия в самом стратегически важном регионе Ближнего Востока, через который осуществляется до 30 процентов общемировых морских поставок нефти. Цель американского вмешательства, о которой не говорится публично, не допустить единоличного контроля любой державы над ресурсами региона. За счет прямого присутствия, обучения и снабжения оружием армий своих арабских союзников в Заливе, а в случае с Ираком и военной интервенции Соединенные Штаты оказались глубоко вовлечены в проблемы безопасности региона.
Результаты этого вмешательства можно в лучшем случае расценить как неоднозначные как с точки зрения американских интересов, так и в плане стабильности и развития региона. Тем не менее каждой новой администрации США становится все труднее покончить с вовлеченностью Америки в дела Персидского залива. Ликвидация угрозы в лице бывшего президента Ирака Саддама Хусейна не устранила дисбаланс сил, подрывающий безопасность в регионе, а лишь усугубила его, создав вакуум, ныне заполненный Ираном.
В основе нынешней дилеммы лежит столкновение интересов прибрежных государств: Иран желает вывода американских войск, чтобы реализовать свое законное, как считают в Тегеране, право на контроль над регионом (вытекающее уже из самого его географического названия). В то же время арабские государства Залива хотят сохранения американского присутствия в качестве противовеса традиционного, по их мнению, стремления Ирана к гегемонии.
Впрочем, сейчас, возможно, появился шанс разрешить эту дилемму. Ядерное соглашение между Ираном и группой «5 + 1», состоящей из постоянных членов Совбеза ООН (Великобритании, Китая, России, США, Франции) и Германии, дает шанс, пусть и в отдаленной перспективе, сформировать в регионе новую систему безопасности, способствующую улучшению отношений между Ираном и арабскими государствами Залива, а также сократить масштаб американского военного присутствия. Параллельно с этим создается и более эффективный в военном отношении блок арабских стран Залива – ему еще далеко до реальной самодостаточности, а в Йемене страны-участницы применяют свой военный потенциал безответственным образом, но он может стать предпосылкой для обретения уверенности этими традиционно «пугливыми» монархиями.
Противники и сторонники соглашения по иранской ядерной программе представляют две противоположные стратегии – отстранения Ирана или его интегрирования в международную систему. Однако речь не идет о выборе по принципу «или-или». С одной стороны, соглашение усилит позиции «ястребов» из Корпуса стражей исламской революции, который реализует политику Ирана в регионе. Но оно может также расширить пространство для двустороннего взаимодействия Соединенных Штатов и Ирана. Таким образом, Вашингтону стоит попытаться способствовать интеграции Ирана в региональные структуры, чтобы обеспечить его более ответственное поведение и иметь возможность заставить Тегеран платить по счетам, если он и дальше будет строить козни, угрожающие ключевым интересам США.
Поддержание баланса между примирением с Тегераном и его сдерживанием будет непростой дипломатической и политической задачей. Непосредственной проверкой этой стратегии станет способность США и их партнеров среди арабских государств Залива договориться о создании более широкого форума для многостороннего обсуждения проблем безопасности в регионе в качестве первого шага к построению правовой архитектуры региональной безопасности.
Эту идею нельзя назвать беспрецедентной. В Африке, Азии и Латинской Америке существуют региональные организации безопасности, ставящие своей целью снижение напряженности, разрешение споров, урегулирование кризисов и предотвращение конфликтов. Однако добиться стабильных результатов этим организациям не удается.
Особенно провальной оказалась деятельность соответствующих структур на Ближнем Востоке. Так, Лига арабских государств, объединяющая страны Ближнего Востока и Северной Африки, лишена реальных возможностей предотвращения конфликтов.
Единственный многосторонний региональный форум по вопросам безопасности в Персидском заливе – ССАГПЗ – страдает рядом изъянов. Во-первых, в своем нынешнем виде он фактически представляет собой военный альянс, направленный против Ирана. В эту организацию не входят Иран, Ирак и внешние державы, серьезно заинтересованные в безопасности региона, в частности Евросоюз, Индия, Китай, Россия, Япония и США. Во-вторых, ССАГПЗ не является многосторонней площадкой для урегулирования кризисов, разрешения конфликтов или принятия мер по укреплению стабильности. Кроме того, не существует механизма, позволяющего странам Залива откровенно обсуждать возникающие угрозы и потребности в сфере безопасности. Это представляет собой особенно серьезную проблему с учетом того, что страны ССАГПЗ сталкиваются с рядом вызовов внешнего характера, требующих усиления межгосударственного сотрудничества.
Подключение Ирана к новой многосторонней структуре может стать дополнительным инструментом в американской стратегии «кнута и пряника», призванной повлиять на действия иранского руководства. Однако непосредственную выгоду от такого подключения не стоит преувеличивать. Довольно скромная польза, которую может принести Ирану такая структура, не перевесит глубоко укоренившиеся побудительные мотивы политики Тегерана. Движущей силой его опасного вмешательства в дела региона, судя по всему, служит сочетание радикальной идеологии, стратегического сдерживания, фракционной борьбы внутри страны и твердой уверенности высшего руководства Исламской Республики в том, что она является и должна оставаться незаменимой региональной державой. Несмотря на все сказанное, диалог на низком уровне между странами Залива и Ираном может стать важным первым шагом по снижению напряженности и оказанию влияния на позицию Тегерана. Кроме того, этот новый многосторонний форум может обеспечить предпосылки для более упорядоченного диалога по Ираку, Сирии и Йемену.
Таким образом, новый региональный форум по вопросам безопасности должен быть неотъемлемым элементом долгосрочной концепции США с целью создания юридически обязывающей, более стабильной и предсказуемой системы безопасности в Заливе. В отсутствие такой системы Соединенные Штаты скорее всего не смогут избавиться от роли «пожарной команды», вынужденной непосредственно заниматься проблемами, которые страны региона должны решать сами, пусть зачастую и при поддержке Вашингтона. Период после заключения ядерного соглашения с Ираном, когда необходимо сочетать в отношении этой страны политику сдерживания и сотрудничества, представляет собой подходящий момент и контекст для создания этой структуры. Кроме того, участие США в более прочной системе региональной безопасности развеет опасения Саудовской Аравии и других государств Залива по поводу того, что Америка может уйти из региона.
Интересы и стратегия США в Персидском заливе
Более инклюзивная, легитимная и эффективная система безопасности в Персидском заливе будет отвечать интересам Америки и самих стран региона. Выступая в сентябре 2013 года на заседании Генеральной Ассамблеи ООН, президент Барак Обама сформулировал основные интересы Соединенных Штатов в Персидском заливе: противостоять внешней агрессии против союзников и партнеров США, обеспечивать бесперебойные поставки энергоносителей, препятствовать созданию и применению оружия массового поражения и ликвидировать террористические организации. Все это совпадает с интересами государств Залива. Более того, и эти страны, и США окажутся в большом выигрыше от создания режима безопасности, основанного на правилах и нормах допустимого поведения, который будет способствовать стабильности и сократит риски напряженности или конфликтов. Стратегия администрации в Персидском заливе строится на шести основных принципах.
Во-первых, Соединенные Штаты должны сохранять минимальный уровень участия в делах региона для защиты своих ключевых интересов и обеспечивать это участие в долгосрочной перспективе при одновременном сокращении издержек и рисков.
Во-вторых, страны Персидского залива должны взять на себя основную ответственность за собственную оборону отчасти для того, чтобы облегчить бремя рисков и издержек США при обеспечении безопасности в регионе.
В-третьих, многие проблемы, с которыми сталкиваются страны Залива, выходят за пределы их национальных границ, а потому могут быть решены только за счет многостороннего сотрудничества.
В-четвертых, главную долгосрочную угрозу стабильности в странах ССАГПЗ представляет не прямая агрессия Ирана, а нарастающие внутренние проблемы. В то же время Иран косвенно усугубляет эти внутренние вызовы: его вмешательство в дела других стран региона наряду с изъянами их государственного управления подпитывает экстремизм среди суннитов.
В-пятых, арабским государствам Залива необходимо провести реальные внутриполитические реформы, которые позволят укрепить безопасность их граждан, снизить привлекательность экстремистских идеологий и сократить возможности для иранского вмешательства. Однако возможности США в плане стимулирования таких реформ сильно ограниченны.
В-шестых, Америка не должна становиться на чью-либо сторону в межконфессиональном и геополитическом соперничестве Ирана и Саудовской Аравии: ей необходимо способствовать установлению нового равновесия между этими двумя странами. Создание предпосылок для более конструктивного и устойчивого взаимодействия США с Ираном может усилить влияние Вашингтона в других странах региона.
Подход Америки к проблемам безопасности в Персидском заливе не предусматривает ее обязательства строить вместе с государствами региона более широкую систему безопасности, включающую страны ССАГПЗ, Иран, Ирак и другие влиятельные внешние державы. Тем не менее создание работоспособного многостороннего форума по вопросам безопасности подкрепит нынешнюю стратегию США в Персидском заливе и многие из ее основных принципов. Форум позволит передать местным участникам больше ответственности за решение проблем региона, что являлось бы более естественным, и в то же время стимулирует ответственных внешних игроков увеличить свои обязательства в сфере безопасности.
Исторический опыт
Ближний Восток – единственный регион мира, где нет легитимной, дееспособной и представительной многосторонней организации в сфере безопасности. В прошлом попытки заполнить этот вакуум предпринимались неоднократно, но не приводили к успеху. Ближневосточное пространство буквально усеяно плодами разнообразных многосторонних инициатив – от Лиги арабских государств до Средиземноморского диалога ЕС и Стамбульской инициативы по сотрудничеству, выдвинутой НАТО. Однако все эти структуры имеют серьезные недостатки и не обладают тем сочетанием легитимности, возможностей, полномочий, ресурсов и представительности, которое необходимо для их превращения в подлинно эффективные организации. К этой же категории, несомненно, относится и ССАГПЗ.
Поучительные уроки для строительства новой системы безопасности в районе Персидского залива можно извлечь из опыта создания ряда региональных структур безопасности на Ближнем Востоке, в Азиатско-Тихоокеанском регионе и в Европе. В краткосрочной перспективе наиболее актуальный пример создания нового форума для регионального диалога по вопросам международной безопасности – деятельность Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН). В долгосрочном же плане полезный опыт функционирования более структурированных, юридически обязывающих систем безопасности дает история Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) и его преемницы – Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).
Мадридская конференция
Мадридская конференция была проведена по инициативе США в 1991 году, после окончания первой войны в Персидском заливе, в соответствии с предложениями госсекретаря Джеймса А. Бейкера-третьего о создании в регионе новой системы безопасности. Мадридский процесс заложил основу для многостороннего сотрудничества по проблемам регионального масштаба: водные ресурсы, экология, контроль над вооружениями и региональная безопасность, беженцы и экономическое развитие. В этих дискуссиях принимали участие Израиль, большинство арабских государств, США, Россия и ЕС.
Рабочим группам по водным ресурсам и контролю над вооружениями удалось добиться кое-каких результатов. Однако когда израильско-палестинские переговоры, к которым были привязаны многосторонние дискуссии, зашли в тупик, процесс забуксовал, а затем сошел на нет.
Эксперты по Ближнему Востоку и представители государств продолжали энергичные дискуссии о региональной архитектуре безопасности. Однако они проходили в основном на неправительственном уровне («второй трек») или с ограниченным участием государственных чиновников («трек 1,5») и почти не дали конкретных договоренностей.
Продолжение следует.
Фредерик Уири, Ричард Сокольски
Источник: vpk-news.ru