Госдепартамент предлагает Центральной Азии «слабую» альтернативу интеграционным проектам России и КНР
Ключевым вектором экономической стратегии США в ЦА стала борьба с российским интеграционным проектом. Белому дому не удалось предупредить создание в 2010 г. Таможенного союза России, Казахстана и Белоруссии, но в декабре 2012 г. госсекретарь США Хиллари Клинтон публично раскритиковала планы по дальнейшей экономической интеграции трех стран, назвав это попыткой воссоздать Советский Союз и заявив о поиске эффективных способов их замедления или предотвращения. Если отбросить политическую риторику о реконструкции СССР, то, как опасается известный в США специалист по постсоветскому пространству и аналитик вашингтонского Heritage Foundation Ариель Коэн, создание Евразийского союза замкнет торговлю в Центральной Азии на Россию, способствуя ее доминированию, что для Вашингтона, надо полагать, неприемлемо.
С этого времени интеграционные инициативы Москвы постоянно сталкиваются с энергичным противодействием Соединенных Штатов. В ущерб Евразийскому экономическому союзу развязана информационная и дипломатическая кампании. Противостояние переносится на поля Всемирной торговой организации. Выдвигаются альтернативные геоэкономические концепты, о наиболее масштабном из которых пойдет речь в данной статье.
В середине 2000-х годов основателем американского Института Центральной Азии и Кавказа при университете Джона Хопкинса Фредериком Старром была сформулирована концепция Большой Центральной Азии (Greater Central Asia). Основываясь на том факте, что в период своего средневекового культурно-исторического расцвета, цивилизационные границы Средней Азии простирались далеко за пределы нынешних рубежей пяти постсоветских республик, Ф. Старр предложил рассматривать регион шире, включив в него также Афганистан, северо-западные области Индии, часть Пакистана, Ирана и китайский Синьцзян. По мысли автора, реализации американских интересов здесь будет способствовать совершенствование инфраструктуры и минимизация торговых барьеров, а также поощрение многосторонних форумов, например, идеи Партнерства по сотрудничеству и развитию Большой Центральной Азии (Greater Central Asia Partnership for Cooperation and Development, GCAP).
Хотя сам ученый этого не подтверждает, тезисы Ф. Старра, по распространенному мнению, оказали влияние на внешнеполитическую линию США на среднеазиатском направлении. За его публикациями последовали изменения в структуре Госдепартамента, где было образовано единое Бюро по делам Южной и Центральной Азии, к компетенции которого одновременно с центральноазиатской пятеркой отнесены Афганистан, Пакистан, Индия и ряд других стран. В аналитических бумагах Всемирного банка получил хождение термин «Расширенная Центральная Азия» (Wider Central Asia). Высказанная историческая аргументация была подведена и под геополитическое конструирование, предварив появление официальной внешнеполитической доктрины США под названием Новый Шелковый Путь (НШП).
Стратегия Нового Шелкового Пути впервые публично изложена госсекретарем США Хиллари Клинтон в ее речи 20 июля 2011 г. в индийском Ченнае. В ключевых аспектах она представляет собой план интеграции Центральной и Южной Азии в единый экономический макрорегион, в сердце которого находится Афганистан. Стратегия подразумевает, во-первых, формирование инфраструктуры от бывших советских республик Центральной Азии через Афганистан в южноазиатские страны – Индию и Пакистан. Во-вторых, торговую интеграцию стран ЦА, Афганистана и Южной Азии путем совершенствования таможенных и пограничных процедур, снижения нетарифных барьеров, а впоследствии и раскрытия рынков. По этим направлениям западная дипломатия вела конкретную работу и раньше, но в 2011 г. они были представлены как целостный геоэкономический концепт, американская альтернатива российским и китайским предложениям.
Инициатива НШП нашла положительный отклик у среднеазиатских руководителей, усмотревших в ней возможность за счет средств иностранных доноров расширить торговлю и рынки сбыта своей продукции в Афганистане, а также провести модернизацию своей транспортной системы.
В докладах Государственного департамента США по экономической ситуации в Афганистане 2011 г. обозначен ряд приоритетных инфраструктурных проектов, которые вписываются в НШП. Среди них: реконструкция автомобильной сети между северными и центральными областями ИРА (тоннель Саланг, участки Мазари-Шариф – Дара-и-Суф, Якавланг – Бамиан), прокладка волоконно-оптических кабелей между крупными городами Афганистана и соседних стран; расширение портовых сооружений на пограничной Амударье.
К сегодняшнему дню отдельные объекты сданы в эксплуатацию. При финансовой поддержке США возведены несколько мостов через р. Пяндж, соединивших автотранспортные системы Афганистана и Таджикистана. Часть средств на эти цели перечислена через Фонд Ага Хана, активно работающий в районах проживания памирских исмаилитов по обе стороны границы.
В ноябре 2011 г. была завершена железная дорога Хайратон – Мазари-Шариф из Узбекистана, которая впервые открыла для южного соседа регулярный железнодорожный выход в ЦА. Ветка потенциально рассматривается как первый шаг в амбициозной программе создания железнодорожного полукольца, пронизывающего северный Афганистан с Востока на Запад. Транспортная дуга, как это обсуждается в международных финансовых институтах, участвующих в восстановлении ИРА, в нескольких местах сможет стыковаться с магистралями государств ЦА (с Таджикистаном – в районе Кундуза, Узбекистаном – Мазари-Шарифа, Туркменией – Герата).
Принципы НШП перенесены и на сферу региональной энергетики. Американская сторона приветствует прокладку ЛЭП между центральноазиатскими республиками и Афганистаном. Первым поставки электроэнергии сюда по новой линии Хайратон – Пули-Хумри – Кабул в начале 2009 г. наладил Узбекистан, что позволило Ташкенту занять доминирующие позиции на рынке соседнего государства. В 2011 г. введена в строй ветка Сангтуда – Пули-Хумри, по которой избыток энергии, вырабатываемой ГЭС в Таджикистане в летний период, частично направляется в афганские провинции.
Между тем самым крупным проектом, дискуссии по которому ведутся с середины 2000-х гг., должно стать строительство высоковольтной линии «CASA-1000» (Central Asia – South Asia). Трассу планируется проложить от таджикских и киргизских гидроэлектростанций к афганским и пакистанским потребителям энергии. Протяженность маршрута превышает 1200 км, прогнозируемые затраты – 1 млрд дол. Программу лоббирует американская администрация в сотрудничестве с ВБ, ИБР, Великобританией, Австралией и др. В Бишкеке и Душанбе она воспринимается как стратегическая. Практическое осуществление проекта тем не менее неоднократно откладывалось в связи с нехваткой источников финансирования и высокими инвестиционными рисками.
В рамках НШП Белый дом содействует инициативам по развитию торговли в Большой Центральной Азии, прилагая усилия как в двустороннем, так и многостороннем формате. Представители Афганистана приглашаются на встречи участников Рамочного соглашения по торговле и инвестициям межу США и центральноазиатскими республиками (TIFA), при котором Кабулу предоставлен статус наблюдателя. В августе 2011 г. при западном посредничестве Афганистан присоединился к Трансграничному соглашению о транзите (ТСТ) между Таджикистаном и Киргизией, упрощающему контрольные процедуры при пересечении границ. ТСТ разработано и подписано как часть обширной программы ЦАРЭС (Центрально-Азиатского регионального экономического сотрудничества), инициированной АБР в 2001 г.
Возникает вопрос: какие цели преследуют доктрина Нового Шелкового Пути и почему она принята в качестве базового ориентира для внешнеполитического ведомства США? Первое, из чего могут прагматично исходить в Вашингтоне – это необходимость обеспечения долгосрочного присутствия в Афганистане. Стимулирование афганской экономики путем расширения ее связей с близлежащими государствами Центральной и Южной Азии повысит устойчивость светского правительства в Кабуле, а значит, и перспективы сохранения здесь западных контингентов. Это также поможет снизить потребность ИРА в постоянных внешних дотациях, что весьма актуально в условиях, когда европейские союзники по НАТО сворачивают свои программы поддержки ИРА, а госдолг США растет рекордными темпами.
С другой стороны, на Западе могут исходить и из того, что дополнение экономических приоритетов Центральной Азии южным направлением понизит значение российского фактора в хозяйственной жизни региона, в частности роль Москвы как лидирующего интеграционного центра. Реализация крупных инфраструктурных проектов, действительно, будет диверсифицировать экспорт сырья из Центральной Азии в обход России, ослабляя зависимость от северных трубопроводов и железных дорог. Появление же в Туркменистане, Узбекистане и Казахстане новых потенциальных покупателей, претендующих на вывоз минеральных ресурсов в Южную Азию, усилит для российских добывающих компаний конкуренцию за доступ к их запасам.
Сказанное справедливо и по отношению к китайским корпорациям. Вероятно, не случайно стратегия получила имя Шелкового Пути с той только разницей, что проходит он, в американском понимании, не с востока на запад как древний караванный маршрут, а с севера на юг, минуя Поднебесную и игнорируя в данном случае исторические контакты с Китаем той самой Большой Центральной Азии, о которой писал Ф. Старр. После того, как в 2013 г. председатель КНР Си Цзиньпин сформулировал ответ в виде собственной концепции Экономического пояса Шелкового пути, в прессе нередко стала возникать путаница между двумя стратегиями – Пекина и Вашингтона.
Мнение, что НШП противопоставлен российской и китайской экономической политике, таким образом, имеет под собой основание. Но к нему необходимо сделать уточнение. Расширение торгово-экономических и транспортных связей среднеазиатских республик с лежащими к югу соседними странами не угрожает российским интересам само по себе. Напротив, при нормальном развитии экономических взаимоотношений такое расширение, хотя и усилит конкуренцию, должно благоприятно отразиться на Центральной Азии и Афганистане, способствуя их стабильности и процветанию. Россия более других заинтересована в подобном развитии событий как держава, расположенная в непосредственной близости от региона, а не разделенная с ним океанами. В разные годы она даже заявляла о готовности участвовать во многих инициативах, лежащих в плоскости НШП, например, CASA-1000 и газопроводе TAPI. Правда, российским компаниям требовались гарантии, в т.ч. в виде части собственности на возводимые объекты, что устроило не всех заграничных контрагентов.
Риски же для Москвы порождает совсем другое обстоятельство, а именно возможное требование о разрыве устоявшихся кооперационных связей центральноазиатских партнеров с российским государством. В будущем нельзя исключать появление подобного призыва в ЦА как условия для присоединения к предлагаемому США южному интеграционному коридору. По крайней мере, в 2013-2014 гг. другая бывшая советская республика – Украина – была жестко поставлена перед ложным выбором «ЕАЭС или ассоциация с Евросоюзом». Впоследствии Киев отказался от сотрудничества с РФ по широкому кругу вопросов, начиная от ВТС и заканчивая авиасообщением, и переживает тяжелейший коллапс госуправления, падение экономики, разрушение социальной сферы. Разница, однако, состоит в том, что ЕС – разветвленное экономическое объединение и самостоятельный интеграционный полюс, на практике конкурирующий с Евразийским экономическим союзом, тогда как Новый Шелковый Путь – скорее вектор американской внешней политики, к тому же не самый успешный.
Пока среди начинаний НШП претворены в жизнь в большинстве локальные, не требующие сверхзатрат проекты (мосты, участки дорог), а также инфраструктура, задействованная в снабжении войск НАТО в Афганистане (железнодорожная ветка Хайратон – Мазари-Шариф). По-настоящему крупные стратегические коммуникации, наподобие TAPI и ЛЭП CASA-1000, остаются на бумаге. Многолетние усилия дипломатов из США упираются в объективные трудности, продиктованные спецификой региона.
Сметы транспортных объектов в сложных условиях местного климата и рельефа вырастают до сумм, покрывать которые внешние доноры зачастую не готовы.
К тому же сам Вашингтон продемонстрировал, что не намерен нести большие финансовые издержки на НШП, рассчитывая в основном на возможности союзных государств (Германии, Японии) и международных финансовых институтов. Яркий пример – афганско-узбекская железная дорога, построенная практически полностью за средства АБР (165 млн дол.). На миллиардный CASA-1000 Государственный департамент в декабре 2013 г. анонсировал выделение всего 15 млн дол.
Кроме того, инвесторов останавливает нерешенность вопросов с обеспечением безопасности на территории Афганистана. В частности такие опасения послужили одной из причин выхода из программы CASA-1000 Азиатского банка развития и ее последующей пробуксовки.
Принятию взвешенных инвестиционных решений нередко мешает высокая политизация проектов НШП. Если продолжить мысль о создании объединенного рынка электроэнергии Южной и Центральной Азии, вызывает сомнение сама экономическая обоснованность этой идеи, ведь в Таджикистане и Киргизии невозможна круглогодичная выработка экспортных объемов электричества из-за особенностей гидроэнергетики этих стран, привязанной к фазам таяния ледников.
Свою лепту вносят глубокие противоречия между отдельными государствами Южной и Центральной Азии: Узбекистаном и Таджикистаном, Афганистаном и Пакистаном, Индией и Пакистаном и др. Так, в Ташкенте подчеркнуто негативно реагируют на западные предложения расширить поставки электроэнергии в Афганистан из Таджикистана и Туркмении (проект ЛЭП-500 Туркмения – Джаузджан), заявляя о готовности в упреждающем порядке нарастить собственную экспортную генерацию.
Все указанные проблемы видны на примере самого дорогостоящего начинания – газовой магистрали TAPI (Туркменистан – Афганистан – Пакистан – Индия). Впервые об этой трассе заговорили еще в середине 1990-х годов. С тех пор практическая реализация проекта неоднократно откладывалась ввиду высоких сопутствующих рисков. Инвесторов отпугивают небезопасный маршрут (газопровод должен пройти по районам, традиционного контроля талибов) и дороговизна (оценивается в 10 млрд дол.). Сохраняется неопределенность вокруг сырьевой базы, когда свободные объемы туркменского газа практически полностью скупает Китай, а западным концессионерам Ашхабад категорически отказывается передавать права на участки своих гигантских наземных месторождений. Кроме того, мешают напряженные отношения потенциальных покупателей и транзитеров сырья, в результате чего Пакистан, Индия и Афганистан периодически угрожают выходом из проекта. Существуют также альтернативные предложения Ирана и КНР: в частности, газопровод «Иран – Пакистан», уже проложенный до пакистанской границы. Все это привело к тому, что, несмотря на усилия американского правительства, к 2015 г. TAPI так и не обрел основного инвестора. В том числе свои заявки на участие в консорциуме отозвали нефтегазовые гиганты из США – Chevron и Exxon Mobil.
На этом фоне интеграционные структуры с участием России в настоящее время выглядят гораздо более осязаемыми и привлекательными чем НШП. Северное экономическое направление безопасно и обеспечено уже существующей развитой инфраструктурой, глубоко детализированной юридической базой, обширными кооперационными связями. Не удивительно, что именно ему отдают предпочтение все новые и новые государства, соседствующие с Россией.
Что касается Соединенных Штатов Америки, то в последние годы они шаг за шагом теряют позиции в региональной интеграционной «гонке». Учитывая наблюдаемое после 2014 г. общее падение интереса США к ЦА, в т.ч. уменьшение финансирования местных программ, будущие перспективы НШП можно и вовсе оценить как весьма призрачные. Резко изменить эту неприятную для Вашингтона тенденцию способно, по-видимому, только приведение к власти в нефтегазодобывающих и транзитных странах ЦА лояльных правительств, которые по типу «бакиевской Киргизии» станут проводниками враждебной России экономической политики. И нужно признать, в практике госпереворотов американскими специалистами накоплен огромный опыт и есть мотивация. Об этом необходимо помнить как в Москве, так и в центральноазиатских столицах, прежде всего Астане и Ташкенте, где уже не за горами сложный период транзита власти.
Дмитрий Попов
Источник: riss.ru